400075 , г. Волгоград
ул. Историческая, 124
(8442) 31-04-73
(8442) 31-03-88

Доклад по вопросу о состоянии прокруорского надзора за исполнением законодательства о противоедйствии коррупции и состоянии законности в органах местного самоуправления в указанной сфере

Уважаемый Владимир Викторович!

Уважаемые члены коллегии, приглашённые!

Муниципальная власть является самой многочисленной из всех. В Волгоградском регионе более 1 тыс. 400 органов муниципальной власти, по данным Росстата на территории области насчитывается свыше 2 тыс. 700 муниципальных учреждений  и 352 муниципальных предприятий.

В порядке подготовки к обсуждению данного вопроса на заседании коллегии во всех без исключения муниципалитетах проведены тотальные проверки  по всем направлениям деятельности, так или иначе связанные с коррупцией.

Надо признать, что результаты проверки с одной стороны вскрыли массу застаревших проблем, которые муниципалитетами в силу различных причин долгое время оставались нерешёнными.

Ежегодно в деятельности органов муниципальной власти выявляется более 5 тыс. различного рода нарушения закона, сопряжённых с неисполнением или ненадлежащим исполнением в том числе и антикоррупционных правовых норм.

Выявляемые нарушения разнообразны, их разброс простирается от неисполнения непосредственно Федерального закона «О противодействии коррупции» до нарушений законодательства в сферах, наиболее подверженных коррупции: использование муниципальных бюджетных средств, размещение заказов на поставки товаров, выполнении работ и оказании услуг для муниципальных нужд, распоряжение муниципальной собственностью, исполнение административно-разрешительных, контрольно-надзорных и лицензионных функций в градостроительстве, землепользовании.

О масштабах нарушений на данном направлении свидетельствуют данные статистики. Например, за 2013 год по протестам прокуроров отменено и изменено более 1,1 тыс. незаконных муниципальных правовых актов, из которых чуть более 1 тыс. НПА содержали коррупциогенные факторы. В целях устранения нарушений закона внесено 1,2 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых дисциплинарную ответственность понесли более 1,3 тыс. муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности. В суд направлено 483 иска, по постановлениям прокуроров 269 должностных лиц муниципалитетов привлечено к административной ответственности. В следственные органы в порядке п.2 ч.2 ст.37 УПК РФ направлено свыше 20 материалов для решения вопроса об уголовном преследовании. По всем материалам общенадзорных проверок возбуждены уголовные дела.

Однако проведённая в текущем году целевая проверка в муниципалитетах, в ходе которой прокурорами изучены все сферы деятельности органов муниципальной власти и подведомственных им учреждений, показала, что приведённые результаты прокурорского надзора в полной мере не отражали состояние законности в данной сфере.

В ходе масштабной проверки, проведённой в феврале-мае т.г. выявлено 1505 нарушений закона, многие из которых носили длящийся либо продолжаемый характер.

В первую очередь проведена ревизия муниципальной нормативно-правовой базы, составляющей правовую и организационную основу противодействия коррупции. Установлено, что во многих муниципалитетах она не являлась полной либо не соответствовала федеральному законодательству.

Так, в ряде сельских поселений Быковского муниципального района отсутствовали правовые акты, устанавливающие квалификационные требования для муниципальных служащих, порядок проведения их аттестации, порядок проведения антикоррупционной экспертизы. В 5 сельских поселениях Алексеевского района отсутствовали нормативные правовые акты о порядке ведения реестров муниципальных служащих. В 16 сельских поселениях Еланского района отсутствовали правовые акты о порядке предоставления руководителями муниципальных учреждений сведений о доходах, в 5 – не имелось перечней должностей, при замещении которых предоставляются сведения о доходах, а также правовых актов о порядке уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.

В ходе проверки выявлено значительное количество действующих правовых актов, регулирующих антикоррупционную деятельность, которые нуждались в изменении.

К примеру, прокурорами ряда районов скорректированы в сторону увеличения перечни должностей, замещение которых связано с коррупционными рисками. Так, в администрации г.Волгограда в перечне таких должностей отсутствовали муниципальные должности управления финансов, наделённые полномочиями финансового контроля, департамента образования, осуществляющие инспектирование образовательных учреждений, департамента по жилищной политике, наделённые полномочиями по реализации целевых программ.

В администрациях муниципальных образований 8 районов области выявлены правовые акты с завышенными вопреки региональному законодательству квалификационными требованиями.

Не отличалось юридической чистотой антикоррупционное нормотворчество муниципалитетов в целях регламентации деятельности комиссий по служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.

Например, в Городищенском городском поселении в нарушение Порядка образования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих Волгоградской области, замещающих должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Волгоградской области, и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Законом Волгоградской области число независимых экспертов составляло менее одной четверти. В правовых актах 12 органов местного самоуправления Камышинского района положения о таких комиссиях содержали неполный перечень оснований для проведения заседания и решений принимаемых по результатам заседания. Такие же длящиеся долгое время нарушения выявлены в муниципальных администрациях ещё 4 районов области.

Не является редкостью принятие в муниципалитетах не соответствующих федеральному законодательству нормативных правовых актов, регламентирующих порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Например, в Грачёвском сельском поселении Городищенского района утверждено соответствующее Положение, которым изобретены «коррупциогенные факторы», которые не предусмотрены федеральным законодательством (Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96).

Повышенное внимание в ходе анализа уделено полноте и эффективности исполнения Программы противодействия коррупции в Волгоградской области на 2013-2015 годы, утверждённой постановлением Губернатора области от 29.12.2012 №1439 (далее – Программа) и принятых на её основе муниципальных планов и программ противодействия коррупции, изданных в целях повышения эффективности реализации антикоррупционных правовых норм.

Согласно региональной Программе на муниципальном уровне планы и программы приняты во всех муниципальных районах и городских округах.

В 2013 году проводилась тематическая проверка исполнения планов и программ противодействия коррупции, по результатам которой все покуроры отчитались в аппарат прокуратуры области о принятии координационно-надзорных мер и устранении нарушений.

Однако прокурор Быковского района и Фроловский межрайонный прокурор только в ходе настоящей проверки констатировали неполноту муниципальных программ – ряд мероприятий региональной Программы, исполнителями по которым являются органы местного самоуправления, в программы (планы) противодействия коррупции муниципалитетов с самого начала были включены не в полном объёме.

Исполнение региональной и территориальных программ противодействия коррупции нередко осуществлялось с серьёзными нарушениями, сопряжёнными с неисполнением требований закона.

К примеру, в муниципальные планы и программы Николаевского, Фроловского и Чернышковского районов вопреки п.3.2 региональной Программы не были включены мероприятия по проведению занятий с муниципальными служащими по вопросам, касающимся профилактики коррупционных и иных правонарушений на муниципальной службе.

Фактически повсеместно не исполнялись в муниципалитетах мероприятия региональной Программы, в соответствии с которыми органы местного самоуправления обязаны проверять соблюдение служащими ограничений, запретов и обязанностей, а также проводить ежегодного (до 15 января) анализ результатов указанных проверок с последующим направлением в управление по вопросам государственной службы и кадров аппарата Губернатора и Правительства Волгоградской области.

При подготовке выступления я специально уточнил в управления по вопросам государственной службы и кадров - ни одного такого анализа инициативно муниципалитеты в аппарат Губернатора и Правительства области не направили.

Одним из последствий неисполнения программных мероприятий стали в т.ч. неединичные факты нарушения запретов и ограничений на муниципальной службе.

К примеру, вопреки требованиям Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» начальник отдела по строительству, ЖКХ и охране окружающей среды администрации Иловлинского района Чадин В.Г. беспрепятственно продолжал проходить муниципальную службу после вступления 15.10.2013 в законную силу приговора, которым он осуждён к лишению свободы условно за злоупотребления при техническом перевооружении школьной котельной с ущербом в сумме более полумиллиона рублей. Трудовой договор с Чадиным В.Г. главой администрации расторгнут лишь в январе т.г. по результатам рассмотрения представления прокурора.

Не в полной мере в муниципалитетах исполняются требования Федерального закона «Об антикоррупционой экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и мероприятия, предусмотренные в этой сфере региональной Программой.

Установлено, что в ряде муниципалитетов, особенно в сельских поселениях антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов проводилась не в полном объёме.

Пример, в Алексеевском районе при наличии принятых в 2013 году муниципалитетами 364 нормативных правовых актов на стадии проектов на коррупциогенность изучено 49, в Руднянском районе из 288 принятых НПА при их разработке изучено 38. Перечень прокуратур можно продолжать долго.

Случаев отказа муниципалитетов в предоставлении проектов НПА прокурорам в аппарате не отмечено, поэтому основная причина такой прокурорской «работы» - это не налаженное взаимодействие прокуроров с органами местного самоуправления в ежедневном режиме, отсутствие конструктивного диалога.

Практически всеми органами местного самоуправления Среднеахтубинского района не исполнялся пункт мероприятий Программы (5.5) о проведении анализа обращений граждан и юридических лиц в целях выявления информации о фактах коррупции со стороны муниципальных служащих и ненадлежащем рассмотрении обращений органами местного самоуправления не проводился.

Вопреки требованиям Федерального закона «О противодействии коррупции» и региональной Программы (6.2) в ряде органов местного самоуправления не исполнялась обязанность по ежеквартальному анализу вступивших в законную силу решений судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений.

Особенно это характерно для Городищенского, Среднеахтубинского и других районов с удачным местоположением, где, к примеру, вопросы законности предоставления престижных земельных участков стоят наиболее остро, велико число антикоррупционных исков прокурора в указанной сфере. Пока прокурор или другие заинтересованные лица доказывают в суде неправомерность выделения земельного участка, муниципальные власти оформляют права собственности на новые земельные участки. У всех на слуху уголовные дела, возбуждённые на основе прокурорских проверок, о криминальных манипуляциях с муниципальным имуществом главами администрации Среднеахтубинского района. Действующий глава муниципалитета Тихонов находится под следствием, к настоящему моменту ему предъявлено обвинение в мошенничестве за издание правовых актов о приобретении у аффилированной ему организации полуразрушенного здания школы по заведомо завышенной цене – 25 млн. рублей.

Например, прокурором Ольховского района пресечена неправомерная практика распоряжения земельными участками, при которой конкурсные процедуры были фактически нивелированы действиями администрации. Претенденты на получение земельных участков в собственность вопреки закону самостоятельно и за свой счёт формировали земельные участки и заказывали проведение оценки их стоимости, а после получения кадастрового паспорта во всех случаях выигрывали аукционы, поскольку по предложению сотрудников администрации привлекали к аукционам других участников, ценовые предложения которых незначительно отличались друг от друга в наименьшую сторону.

Между тем, в минувшем году безрезультатными остались проверки исполнения законодательства о противодействии коррупции в сфере землепользования поведенные прокурорами г.Волжского, Алексеевского, Котельниковского, Новоаннинского, Палласовского и Чернышковского районов.

Не в полной мере исполняются требования антикоррупционного законодательства о доступности информации о деятельности органов местного самоуправления. Вопреки требованиям Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»далеко не все административные регламенты предоставления муниципальных услуг размещены на сайтах муниципалитетов и на официальном портале Губернатора и Правительства Волгоградской области.

К примеру, прокуратурой г.Волгограда в текущем году установлено, что на официальном портале Губернатора и Правительства Волгоградской области из 58 административных регламентов, утверждённых администрацией города, размещено лишь 20. Среди размещённых имелись регламенты в устаревших редакциях.

Не в полной мере достигнуты закрепленные в региональной Программе задачи, связанные с обеспечением целевого и эффективного использования бюджетных средств, развития добросовестной конкуренции и совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере размещения заказов для муниципальных нужд.

Коррупционные правонарушения в указанной сфере носят распространенный характер и не убавляются. В 2013 году выявлено 798 таких нарушений, в 1 квартале т.г. –уже 263.

К примеру, председатель Дубовской районной Думы Байбаров А.А.установил себе ежемесячную надбавку к заработной плате «за работу со сведениями, составляющими государственную тайну» в размере 50% от должностного оклада, не имея допуска к сведениям, составляющим государственную тайну и, соответственно, право на получение доплат. В результате с 2010 по 2013 годы он незаконно получил свыше 270 тыс. рублей. По материалам прокурорской проверки, направленным в следственный орган в порядке п.2 ч.2 ст.37 УПК РФ, месяц назад возбуждено и расследуется уголовное дело по ч. 1 ст.286, ч. 3 ст.160 УК РФ.

По результатам прокурорской проверки исполнения муниципальных контрактов для нужд г.Волгограда, установлено, что подрядчиком ООО «БлагСтройСервис-Плюс» работы по ликвидации несанкционированных свалок на территории Советского района Волгограда исполнены лишь на 6%, однако оплачены в полном объёме. Сумма необоснованно перечисленных средств – 160 тыс. рублей. По направленным в следственные органы прокурором Советского района материалам возбуждено уголовное дело о мошенничестве, проводится следствие.

По направленным 30.05.2014 аппаратом прокуратуры области о хищении почти 1 млн. рублей бюджетных средств при выполнении восстановительных работ путей эвакуации на о.Сарпинский в Кировском районе г.Волгограда, контроль за которыми осуществлялся руководством МУ «Комдорстрой», в настоящий момент проводится проверка в аппарате СУ СК России по области.

Консолидация усилий органов контроля, надзора и правоохранительных органов при проведении проверок в сфере размещения заказов, позволила добиться положительных результатов. Количество выявленных нарушений в указанной сфере по итогам 1 квартала текущего года в сравнении с таким же периодом прошлого года возросло на 14%.

Однако надзорная деятельность прокуроров Даниловского,Жирновского и Старополтавского районов на указанном направлении по непонятным причинам осталась безрезультатной, прокуроры отчитались в аппарат прокуратуры области об отсутствии нарушений. Прокурорами г.Волжского, Котельниковского, Даниловского, Ленинского, Николаевского, Среднеахтубинского районов либо не выявлено ни одного нарушения при использовании муниципального имущества, либо выявлены единичные нарушения.

Оценивая в целом организацию прокурорского надзора в сфере закупок для муниципальных нужд, вынужден констатировать, что в прокуратурах до настоящего времени в полном объёме не обеспечивается результативный надзор. Как правило, прокуроры на местах не обладают сведениями о проводимых закупках и торгах муниципалитетов, об исполнении муниципальных контрактов, не принимают координационных мер для привлечения к указанной работе оперативных служб.

Не в полной мере в муниципалитетах обеспечено исполнение предусмотренной ст.9 Федерального закона «О противодействии коррупции» и региональной Программой (п.5.1) обязанности по проведению проверок поступивших уведомлений о фактах обращения к муниципальным служащим в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений и направлении материалов проверок в органы прокуратуры и иные государственные органы.

Руководители муниципалитетов, даже в случае, когда им стало известно о совершении муниципальным служащим противоправного поступка, в т.ч. преступления, не только игнорируют полномочие по проведению проверки, но и пытаются содействовать виновным.

К примеру, руководители администрации Калачёвского района после возбуждения в отношении них 29 июля 2013 года в следственном органе уголовного дела в связи с изобличением в ряде коррупционных преступлений, с муниципальной службы руководством администрации уволены по собственному желанию «задним числом» - 24 и 25 июля 2013 года.

Формализм в работе органов местного самоуправления по исполнению программных мероприятий отмечали также прокуроры Николаевского, Быковского, Иловлинского, Дубовского, Еленского, Котовского, Нехаевского районов, Михайловским межрайонным прокурором.

Из результатов анализа следует вывод, что организационные и правовые основы противодействия коррупции на муниципальном уровне в полной мере сформированы лишь в результате проведённой проверки.

Одним из последствий не в полной мере сформированных в органах муниципальной власти правовых и организационных основ стали неединичные факты неисполнения лицами, замещающими муниципальные должности, муниципальными служащими и руководителями муниципальных учреждений и предприятий обязанностей, несоблюдения установленных запретов и ограничений.

Муниципальные служащие массово не соблюдали порядок предоставления сведений о доходах. Несвоевременно предоставляли сведения о доходах муниципальные служащие Быковского и Дубовского районов.

Многочисленные нарушения связаны с неполной и недостоверностью таких сведений. Например, заведующая отделом ЖКХ администрации городского поселения г.Котово скрыла доход, полученный в ООО «КВ» и МКУ «АХО» в размере более 600 тыс. рублей, и принадлежащий ей автомобиль CHERY A15. Заместитель главы администрации Волгограда не указал в соответствующей справке принадлежащий ему на праве собственности земельный участок площадью 408 кв.м.

Неполноту и недостоверность сведений, предоставленных в 2013 году должностными лицами муниципалитетов, в текущем году выявляли прокуроры 11 городов и районов.

Однако имеется ряд претензий к качеству таких прокурорских проверок. Нередко при проведении проверок используются не все, доступные информационные ресурсы регистрирующих органов (сведения налоговых органов, инспекции по маломерным судам, данные облтехнадзора и пр.)  Прокуроры Алексеевского, Ольховского, Суровикинского районов при проверке достоверности сведений использовали только данные ГИБДД о зарегистрированном транспорте. Сведения о полученных муниципальными служащими доходах и их источниках не проверялись.

Организационно-распорядительными документами прокуратуры области установлена обязанность ежегодно проводить проверки исполнения муниципальными служащими обязанностей, ограничений и запретов, установленных в целях противодействия коррупции.

О существенных просчётах в указанной сфере свидетельствуют, например, результаты настоящей проверки, проведённой прокурором Новоаннинского района, которым установлено, что в 8 сельских поселениях до настоящего времени не утверждены перечни должностей при замещении которых, лица обязаны представлять сведения о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Ни одного нарушения достоверности сведений о доходах имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных муниципальными служащими, руководителями муниципальных учреждений, а также соблюдения установленных запретов и ограничений, не выявлено прокурорами Кумылженского и Старополтавского районов области. Отсутствие результатов проверки обусловлено тем, что прокуратурой района запросы в контролирующие органы не направлялись, справки о доходах не изучались.

Характерным нарушением закона является неисполнение требования закона о размещении сведений о доходах и расходах на сайтах муниципалитетов. В связи с указанными фактами прокурорами возбуждёнряд дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст.13.11 КоАП РФ.Такие нарушения выявлены прокурорами Алексеевского, Еланского Киквидзенского, Нехаевского, Николаевского, Октябрьского районов, Камышинским городским прокурором.

Несмотря на все предпринимаемые профилактические усилия в сфере противодействия коррупции, широко распространены нарушения запрета участвовать на платной основе в деятельности коммерческих организаций и осуществления предпринимательской деятельности.

Только в ходе проведённой проверки выявлено 6 муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности, в различной степени причастных к предпринимательской деятельности.

Широко распространено нарушение ограничения, связанного с прохождением службы лицами, состоящими в родстве или свойстве при наличии непосредственной подчинённостью либо подконтрольностью одного из них другому. В отдельных случаях нарушение запретов сопровождалось прямым конфликтом интересов на муниципальной службе.

К примеру, заместитель главы администрации городского поселения г.Ленинск Волгоградской области заключил договор аренды объектов коммунальной инфраструктуры с ООО «Ленинская управляющая компания» на 15 лет, где директором является его зять, а затем длительное время не принимал мер по взысканию растущей задолженности, которая в результате достигла полумиллиона рублей. В ходе прокурорской проверки должностное лицо уволиллось по собственному желанию. По материалам прокурорской проверки возбуждено и расследуется уголовное дело, возбуждены дела об административных правонарушениях.

В ходе проверки выявлено 219 нарушений антикоррупионного законодательства, допущенных должностными лицами муниципальных учреждений.

Далеко не всеми руководителями муниципальных учреждений исполнялась обязанность предоставить сведения о доходах. К примеру, в 16 сельских поселениях Еланского района в ноябре-декабре 2013 созданы муниципальные учреждения культуры. При этом ни один из принятых на работу руководителей при назначении на должность вопреки требованиям закона необходимые сведения о доходах не представил.

В большинстве случаев сведения о доходах, представленные руководителями учреждений, не отвечали требованиям о полноте и достоверности.

Факты неисполнения обязанности по опубликованию таких сведений выявлены на территории Алексеевского, Городищенского, Еланского, Жирновского, Киквидзенского, Новониколаевского, Октябрьского, Ольховского, Руднянского районов области.

Всего в ходе настоящей проверки выявлено 76 нарушений, допущенных руководителями муниципальных унитарных предприятий.

Наиболее распространёнными из них являются нарушение установленного в ст.21 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» запрета для руководителей предприятий быть учредителями (участниками) юридических лиц. Указанные факты исчисляются десятками.

Среди руководителей МУПов, задействованных в сфере ЖКХ, выявлено 11 лиц, причастных к коммерческим организациям либо являющихся предпринимателями.

Несоблюдение антикоррупционных стандартов поведения в деятельности муниципальных учреждений способствовало совершению криминальных деяний коррупционной направленности.

Например, в феврале т.г. на основании материалов прокурорской проверки, проведённой с привлечением оперативных подразделений, выявлен факт хищения руководством МКУ «Волгоградский методический центр» денежных средств путём «выплаты заработной платы» несуществующим работникам. В отношении директора возбуждено уголовное дело по ч.3 ст.160 УК РФ. Схожее преступление выявлено Камышинской городской прокуратурой в  МУП «ЖКХ Камышинского района».

Итогом несоблюдения требований законодательства о противодействии коррупции к профилактике и предупреждению коррупционных правонарушений на муниципальном уровне стало возбуждение в 2013 году 28 уголовных дел коррупционной направленности, на долю которых приходится 95 преступлений. Общий ущерб от этих преступлений составил 7,2 млн. рублей. В текущем году возбуждено 7 уголовных дел с общим ущербом 142 млн. рублей.

Мероприятия, необходимые для преодоления проблем прокурорского надзора и изменения состояния законности к лучшему, приведены в проекте решения. Причины складывающейся ситуации и принимаемые меры до сведения коллегии доведут следующие выступающие.

Спасибо за внимание!